初讀"私立大學誰治校？(詹世弘)"

私立大學誰治校？
~董事會、校長、校務會議關係之探討

元智大學校長 詹世弘
摘 要
私立大學決定校務發展方向的最高決策單位為何？本文由大學法及私立學校法條文之不一致談起，分析教授治校制度之缺失，歸納出董事會應為最高監督決策單位，校長則扮演治校最重要的角色；並探討董事會、校長、校務會議之間的關係及互動，嘗試藉由上述探討建議適合私立大學的治校體制。
關鍵字：教授治校、治校體制、校務會議、校務發展、校長負責制
1、 前言
相較於高等教育極為發達的美國而言，我國教育主管機關對私立大學的管理與監督涉入相當深，相關法規也縝密繁複。然而對於私立大學最高決策單位之認定，各校奉為準繩之教育法規則有明顯的不一致。在《大學法》第十三條中明定「大學設校務會議，為校務最高決策會議，議決校務重大事項。」而在《私立學校法中》第二十二條中則標明董事會之職權包括「校務報告、校務計畫及重要規章之審核…預算及決算之審核」，究竟校務發展相關的計畫、預算由哪個單位主導？如果校務會議與董事會議決議不同，遵循誰的意見？
要回答上述的問題，首先就私立學校設立之條件說明：私立學校係屬財團法人，財團法人最大的特徵就要有活動的機構（執行機關），即董事會。張建成先生（民80： 112）即稱董事會為法人必要之常設機構，對外代表法人，對內執行職務，具有「代表機關」及「執行機關」二角色。《私校法》中明載申請成立私校需在捐助章程中說明董事會之運作，因此董事會可稱為私立學校之骨幹（林錦杏，民83）。其次，根據八十八學年度大學校長會議記錄，一般私立大學校長咸認為《大學法》主要在規範公立大學，私立大學應依據私立學校法，因此大學法對於私立大學並不完全適用。上學年度教育部討論的《大學法修正草案》將校務會議改為「審議」會議，刪除「議決校務重大事項」等條文，以董事會為最高決策機構。而今因部長更易而暫時擱置大學法修正，吾人希望大學法能儘早對學校董事會、校長及校務會議之間的權責有明確規範。
2、 校務會議與教授治校
自從中研院李遠哲院長於1986年底提出「教授治校」的觀念以來，這個觀念就深植校園。教師代表超過半數之校務會議就成為教授實現治校的園地。然而教授治校會衍生諸多問題，王震武教授指出其缺點為：第一，校務會議這種合議性質的教授治校，無法做到權責區分，使決策品質及效率皆堪慮。第二，受到人性及人的限制，教授們通常既不易體認學校使命，也容易陷入本位主義，由自己角度，利害出發去思考學校問題。第三，現有教授治校體制不易引進外來壓力，又牽涉到個人利害，難以產生反省機制。第四，教授主導治校體制，由於缺乏監督機制，只能訴諸教授們的自律，最後可能對學術自由造成傷害。（王震武，1999：11）
在大學這個主要成員皆有高學歷的組織中，教授們自視為專家，達到共識本屬不易，若再擴大教授主導治校的觀念，必會引發前述困境。因此，本校王前校長國明曾提出「教授治學，參與治校」的概念。意指教授主要職責在於教學、研究，在學術方面為主體；但在整體行政運作方面，則歡迎教授參與，透過諮詢、溝通、集思廣益、批評凝聚共識，提高決策品質，但非由教授主導治校。
在美國大學中，教授治校最徹底的當推Wisconsin大學，本人在該大學從事教學、研究及行政工作二十多年，發現全校預算財政是由校長（行政單位）主導，同時對人事之名額有絕對的分配權，並對人事的推薦有否決權，以監督由教授同仁推薦之新成員達到必要的水準。
3、 董事會與校務發展
大學被視為公器，則主導大學的董事會應代表社會大眾。根據一份「私立大專院校董事會之研究」問卷調查，私立大學董事會中有商界人士之成員佔78.4%，其次為他校教職員57.4%，公職人員41.2%。（林錦杏，1994：147）可見雖然私立學校法規定私校董事會成員「須有三分之一以上曾經研究教育，或從事同級或較高級教育工作，具有相當經驗者」，一般董事會組成仍以外行人為多，這樣的組成有沒有能力主導全校發展，亦或成為校方提案的橡皮圖章，值得探討。另一方面，民國七十七年，大漢工專董事會爆發嚴重糾紛，董事長涉及債務官司，為學校留下高達三億五千萬元債務，結果被教育部解散，重組董事會。（中央日報，民79）民國七十八年，高雄國際商專董事會因鐘點費問題與教師發生摩擦，教師要求教育部接管該校。（崔可玫，民79）及今年景文技術學院董事長張萬利跳票，造成教育部指定政大校長鄭丁旺等5人組成管理委員會，代行景文技術學院董事會職權，以安定該校校務運作及保障師生權益。上述種種情況皆為董事長（會）運作不良，影響學校存續。因此，董事會過度涉入校務，尤其是財務，將校長視為傀儡政府的狀況，亦時有所聞。
究竟董事會的權責如何界定？各家說法不一，綜合而言，以校長聘任解職、訂定學校發展政策及方向、籌措資金，管理財產及監督、計畫預算規章之審核、建立良好公共關係、確保學校自主權、知悉且隨時掌握學校有關資訊、自我評鑑與改進等。為防止上述私校董事會發生的財務弊端，日本私立學校做法可供參考。日本私立學校的管理單位分為理事、監事及評議委員會。學校一切事物由理事負責，理事相當於我國的董事會，但學校的財務監督另設有監事為理事的制衡單位，如此分工以確保學校財產管理之完善。我國私校董事會既管理學校基金，又扮演監督財務的角色，不免角色衝突，也易引起外界猜疑。故另設一個專門監督學校財務之組織，不失為改進董事會績效的方法。
4、 校長與董事會及校務會議的互動
如果說董事會有「權」，以集體智慧規劃學校未來發展分向；則校長有「能」，以專業立場實現教育目標，二者關係密不可分。董事會是學校最高決策單位，是政策制定者；校長則是執行董事會決策的行政首長，二者彼此相互合作，學校發展共同努力，分擔責任（郁松年，民75）。兩者之間欲維持良好的關係，要素有三：一是充分了解雙方的職責、二是坦承的溝通、三是相互尊重與信任。在非營利及公立組織中董事會既不能經營管理，也無法靠自己實現目標，僅能提供支援協助及指導，因此豪爾將董事會視為「鐵三角之一」”tripartite” (Cyril Houle, 1989：3)，點出教職員、校長及董事會的相互關係。此外，毫爾另指出一般對董事會的批評為無效率，而非介入太深，因此董事會似應對校務有更主動的了解及參與。
既然董事會無法直接管理學校，大學之中誰應該負起「大學當局」或稱「校方」之責？不少大陸學者及本校王立文教授、謝登旺教授提出「校長負責制」，王震武教授亦提出「校長責任制」是最好的體制，因為校長有權責分明，事權統一的特色，因此能對問題反應靈敏，掌握運用資源的效率。使校長能夠擬定辦學具體方針，強化組織職能。
陳金貴教授在「美國大學校長的角色變遷」一文中述及：大學校長是資金籌措者、未來高等教育的計畫者、學校任務和目標的把持者、學校品質的控制者、學校公共關係的建築師、社會中公共政策的參與者、董事會的教師、教授們的教育領袖、學生的輔導員。其中點出一個強勢的校長需要董事會的支持，以便改進主要政策及財務，因此校長要扮演董事會教師的角色，引導董事會，增加他們的認知，提供各種相關消息及職務之回應，藉此加強彼此關係而增進雙方工作績效。甚至學校主管可以藉由溝通、掌握會議議題及背景資料之提供、影響董事會、建立良好關係、激發行動慾望來影響董事會 (Taylor, Barbara E., 1988)。 對於教授，往往教授們認為校長不是學者而是行政人員，因此校長必須要超越行政主管的角色，成為教育領袖，接受教授們的認同，共同支持學術生活，並對校務會議負責。
以下為個人對私立大學組織架構之建議。圖中顯示董事會為監督及政策決定機構，校長主導決策機構，但校務會議及各委員會皆參與決策，各教學單位及行政單位則為執行機構。

【圖一】校長負責制－大學管理體制（參考王立文、謝登旺，民86：81）
五、結語
1966年，美國教授學會(American Association of University Professors)聯合美國教育評議會(The American Council on Education) 及大學和學院董事協會(the Association of Governing Boards) 發表聲明，強調學校的全體成員皆可透過不同的方式參與治校，以達到發展共同的願景、維持學校的福祉及解決教育問題三大目標。所以董事會、教授、行政主管及學生之間衍生出相互依賴的關係，欲達到上述之理想必須透過充分的溝通及參與，吾人認為唯有校長能扮演其間樞紐的角色，故宜確立「校長負責制」之治校體制，則辦學績效方能實踐。

hc：這篇有點說了等於沒說；或過份受元智情形(她又有清楚的老闆)的現制。前半段有點過份重視董事會，沒好好好處理--說明清楚---董事會與校長的關係，馬上又強調"校長責任制"。現在每個私校有她不同的(重點)問題。這，希望是討論的起點。